社区

一、我国新时期社区建设的主要目标与治理模式

作为社会的缩影,社区一般认为“是以一定地域为基础,由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体”。在西方,社区是一个经常被使用、意义广泛的概念,它有时指街区,有时指社群,但共同点都是实现社会自主治理的重要载体和单元。在中国,社区以基层政权和群众性自治组织为依托,一般以街道、居委会为单位。20世纪90年代中期,由于中国企业制度改革以及政府职能转变,全能“单位制”弱化,“单位人”开始向“社会人”转变,人们的利益关系也由以单位为重心逐渐向社区转移。社区作为社会整合载体和公共利益运作平台的作用日益突出,在这种社会背景下,社区建设在中国被高度重视,并作为城市现代化发展的重要战略纳入国家的发展规划和计划之中。

在中国社会转型过程中,社区建设的主要目标是:一是建立以地域性为工作特征、居民认同感为纽带、居民自治性质的新型社区和社区组织体系;二是建立以社区服务体系为工作内容的社区中介组织,培育并整合社区资源,发展社区福利,改进和提高人民的生活质量和社会福利水平;三是社区作为基层自治社会组织,发挥其日常生活、教育和娱乐以及和谐人际关系、化解社会矛盾和冲突的功能,创建和谐文明的新型现代化社区;四是发扬社会主义民主,实行居民自治,通过居民的广泛参与,实现社区发展。③而新时期中国社会管理体制的变革与社会建设的全面推进给中国的社区治理提出了“结构性”的挑战。也就是说,社区建设面临一系列的问题迫切需要解决,即如何构建新型的社区组织体系,如何建立起适应社会需要的社区管理体制和运行机制,如何开发与充分利用社区的有利资源,如何促进社区服务的网络化和产业化,等等。

实际上,以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”为核心要素的社会管理格局呼唤我国社区治理走向多元协调发展,确切地说,是实现一种“协同治理”。协同学的研究者哈肯、赫尔曼等人认为,整个世界是个协同系统,协同学就是研究协同系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互作用,以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科。协同思想应用到社会科学领域,就是强调不同社会主体间的相互配合与协作,如地区间的合作、部门间的协调、企业间的相互竞争等。同时作为治理理论创始人之一的美国学者詹姆斯·N.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中把“治理”界定为:“一系列活动领域的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能发挥作用。治理,不等同于统治,指一种由共同目标支持的活动,这些活动的主体不一定是政府,也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标”④。

协同治理是当代社会公共管理职能社会化的结果。传统公共管理是以政府为中心的“统治”、“管理”,社会和市场则处于边缘地带。与传统的政府公共事务治理主体不同,协同治理强调除政府外,市场、社会组织以及社会服务者也应当成为社会治理的主体。治理主体的多元化在一定程度上优于二元对立的治理模式,能够更好地适应现代社会的发展,顺应社会的潮流和民众的需要。在协同治理中,政府与其他治理主体之间是一种协作关系,彼此分工,相互配合,政府主要是发挥“掌舵”的功能,做好行政管理职能范围内的事务,制定社区建设中社会服务性工作的发展规划及相关政策,调动必要的资源,指导社区工作,推动社会服务类项目的建设发展。所以不论是在计划经济为基础的控制型社区管理模式下,还是在市场经济为基础的自治型社区治理体制中,政府在我国社区治理中始终扮演着举足轻重的角色。

二、当前我国社区协同治理的现状与问题

1.社区治理多元化主体不足,“管理行为”多于“服务行为”

社区治理需要政府、企业、社会组织以及社会服务者的协调服务与管理,但是现在我国社区管理的“行政化”依然浓厚,政府在社区建设中起主导作用,公共服务与公共产品提供主要还是依靠政府投入人力、物力和财力,政府不仅履行着“掌舵”的职能而且还履行着“划桨”的职能,政府部门在社区内设置组织机构,对社区事务大包大揽,对社区进行行政管理和控制。最基层的社会组织实体,在社区治理中发挥着重要作用,政府应该尊重社区自治组织的自治地位,努力促使社区自治组织把协助政府工作与自主地为居民服务有机结合起来,帮助其提高自治水平,同时不断加大对社区建设的投入。

2.社区协同治理的意识淡薄,社区建设参与不足

社区意识是构成社区的一个基本要素,如果居民缺乏社区意识,就不能构成一个真正的社会共同体。由于社区居民生活空间的独立化、单元化和封闭化,以及社会流动的加快,社区居民的人际关系日益疏远、彼此的信任感下降,自我保护和防范意识随之增加,所以社区中大部分成员为一项共同的工作而进行合作的情况较少,大多数居民把生活的重心投入到家庭,缺少参与公共活动的热情,对社区公共事务淡漠,对社区缺乏归属感、认同感。从一定程度上讲,社区参与在社区建设中处于核心地位,社区成员的参与情况决定着社区建设的效果。这就需要通过多种社会组织与社区服务者组织形式多样的社区活动,为居民创造相互沟通、相互交往的平台,激发居民“热爱社区、建设社区”的热情,培育社区居民共同的伦理体系、价值体系和道德规范,形成社区人群的文化向心力。

3.社区专业化工作者缺乏,协同治理能力不足

社区工作者队伍整体素质的高低,直接影响到社区建设的水平和质量。目前,从事社区管理与社区服务人员的专业化程度不高是制约社区建设的一个重要因素。从事社区工作的人员,其主要工作对象是处于困难境地的社区居民和家庭,工作者不仅要处理大量的个体行为、心理和情绪问题,还要处理许多人际关系问题,而这些问题通常又涉及特定的文化环境和政策法律。要想成为一名合格的社区工作者,除了要具备社会工作专业的理论和方法外,还要掌握心理学、社会学、伦理学以及行为学等基础理论;另外还要了解与公共福利和社会保护相关的制度知识、与案主进行有效沟通并解决其问题的技术知识。由于社会工作在我国还处于起步阶段,专业化的社会工作者占社区工作人员的比例还比较小。同时目前我国社区服务领域狭窄、服务方式单一化,妇女、老人、残疾人、青少年等不同群体对社区服务的需求不同,不同社会阶层对社区服务的需求层次也不同,所以还缺乏覆盖全体居民的社区服务体系与专业化服务人才队伍,不能很好地满足居民的多元化需求。

三、社会工作介入社区协同治理的条件与路径

协同治理是一种旨在重新探索以政府为主体、其他社会组织与社会服务者共同参与的新型社会公共事务管理模式,这一模式为社会工作介入社区建设与发展提供了很好的契机与条件。首先,社会工作有符合社区治理的理念,它遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观,最终追求使个人、家庭、群体或社区获得良好发展的同时践行社会正义与公平;其次,它以其特定的专业功能,包括恢复功能、预防功能和发展功能,为实现社区的协同治理提供了有效的保障;再次,它还有专业化的社会工作方法与专业化的服务人员,能在社会服务及社会管理等领域,综合运用专业知识、技能和方法,帮助社区整合社会资源,协调社区关系,预防和解决社区问题,促进社区稳定和谐,有效弥补政府职能的不足。因此在协同治理中,社会工作及社会工作者为实现社区协同治理提供了新的组织资源与人才资源。

具体来说,社会工作介入社区治理主要包括人才介入、机构介入与方法介入三大方面。

1.以国家政策为支撑,培养专业社工进社区

目前我国在培养专业社会工作者方面已经初步搭建起宏观的政策框架,不仅在重大政策上有所突破,而且在专业政策上更为完善。2010年中共中央发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》中指出:“社会工作人才发展目标是:适应构建社会主义和谐社会的需要,以人才培养和岗位开发为基础,以中高级社会工作人才为重点,培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。到2015年,社会工作人才总量达到200万人。到2020年,社会工作人才总量达到300万人。”这一数据来源于对我国社会各领域人才需求的统计:到2015年内地对社会工作人才的需求总量为211.5万人,其中民政领域约需32万人,城乡社区约需72万人,教育领域约需23.3万人,司法领域约需4.6万人,卫生领域约需3.2万人,劳动就业领域约需11.4万人,工青妇和残联系统约需37.6万人,公益性社会组织约需10万人,全国乡镇、街道社会事务办公室约需16.6万人,信访、扶贫等其他领域约需1万人。⑤按照这一规模稳步发展,到2020年我国内地社会工作人才的需求总量为300万人。意见中还提出,主要举措包括加快制定社会工作岗位开发设置政策措施,推进公益服务类事业单位、城乡社区和公益类社会组织建设,完善培育扶持和依法管理社会组织政策,组织实施社会工作服务组织标准化示范建设工程,研究制定政府购买社会工作服务政策,建立社会工作人才和志愿者队伍联动机制等。这是第一次将社会工作人才与党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才并列为六支主体人才队伍;第一次系统提出了社会工作人才队伍建设两个阶段的发展目标与主要举措。《纲要》的发布,不仅正式确立了社会工作人才队伍在我国人才发展大局中的重要地位,而且为社会工作进社区提供了有力的政策支持,为社区构建新的治理模式、实现社会工作的协同治理指明了方向。

实际上,我国许多地方已经开始摸索地方性的社会工作人才队伍建设措施与优惠政策。例如在北京,2009年、2010年两年全市面向高校和大学生“村官”选聘近5000名大学生社工,各区县面向社会选聘5000多名大专以上人员到社区工作,加上2009年社区“两委”换届,全市2.8万社区工作者具有大专以上学历人员由原来的26%上升到70%以上。另外如广东,广东省推行“社工+志愿者”的社会服务模式,“十二五”期末,广东将建成4个省级社会工作人才培育基地、50个重点实训基地,每万人有5名社工,注册志愿者占常住人口的10%以上。⑥又如浙江嘉兴市,明确社工薪酬待遇,出台了《嘉兴市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇办法》,明确规定事业单位社会工作者实行同职级专业技术职务聘任工资标准;城乡社区社会工作者平均薪酬不低于上年度城镇职工平均工资上浮10%的标准,并对取得国家职业证书的社工,每月给予100~200元的职称补贴;对民办社工服务机构社会工作者,建立以学历、资格、业绩、岗位等指标相结合的职业薪酬指导制度,薪酬标准达到上年度城镇职工平均工资上浮20%,提高了对专业社工的吸引力。

2.以满足社区需求为导向,建立多元化的社会工作服务机构

社会工作人才队伍建设有助于推进社会管理模式创新,实现社会管理和服务柔性化、多样化、专业化,但目前更迫切的是形成组织化、规模化的社会工作服务体系。在目前我国社区建设中,社会工作专业机构的成立是实现政府与社会协同提供公共服务与公共产品的重要路径。例如社会工作者通过在社区成立志愿者服务站、心理咨询中心、社区服务中心等社区专业化服务组织,可以为社区居民提供全方位、多层次的社区服务,扩宽社区服务领域,调解社区矛盾,维护社区稳定。社会工作专业机构不仅在社会福利、社会保障、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、司法矫正、教育卫生等领域,可以广泛开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治等专业化、职业化的社会管理和服务工作,还可以在一定程度上弥补政府和市场的缺陷,满足社区群体更直接、更具体的生活需求与心理认同。目前我国民政系统主导在全国165个地区和260家单位开展社会工作人才队伍建设试点,从试点地区看,主要形成了三种社会工作发展模式:一是政府与社会组织相结合的模式,也可以称之为复合发展方式,主要以上海为代表,其做法是政府出资购买社会服务,由专业化的社会工作者组成社工机构,由这些社工机构来提供相应的社区服务,政府定期对社工机构工作的开展进行考核、监管和评估,通过引进社工机构这一中间力量,弱化政府在社区中的政治控制职能和行政管理职能,从而打破长期以来存在的政府全能主义的社区管理体制;二是以社会组织运作为主的模式,也可以称之为市场自由竞争模式,以深圳为代表,主要特点是社会组织以自筹资金为主,通过职业准入制度、职业发展激励与保障制度等实现组织的社会化生存与发展;三是政府运作为主的模式,也可以称之为政府强力主导型,以江西万载为代表,主要表现是政府在社区内直接建立社会服务组织作为派出机构,政府提供资金、场所与人员,其优点是组织结构稳定,工作具有可持续性,但是也会因为官僚体制的惯习出现“沉没”问题,包括理念沉没、技术方法沉没、队伍沉没。[7]我们建议在加强社区政府管理与党组织建设的同时,应拓展社区专业服务组织的发展空间,提升居民自治的能力,实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接,改善社区功能,增强社区凝聚力。

3.运用社会工作专业方法,实现恢复、预防及发展功能

社会工作三大基本方法包括:个案工作、小组工作、社区工作。社会工作者运用这三大工作方法,可以有效参与社区管理与服务。社区个案工作主要是帮助社区内有需要的个人和家庭,不断提高个人和家庭的生活质量与福利水平,个案工作者可以全面分析案主问题产生的根源,从心理、生理、资源、环境等方面综合评估后制定目标和工作计划,然后开展具体的服务工作,通过调动与整合各类资源,帮助案主解决问题。小组工作方法主要是针对社区内有共同需要的社区小群体,比如社区内常见的一些小组:协助下岗居民再就业的“再创人生小组”、协助单身母亲改善亲子关系和进行心理调适的“阳光母亲小组”、针对家庭暴力和行为矫正的“心理支持小组”等,小组工作可以将社区中分散的居民个体和家庭组织起来,增进小组成员与他人配合解决问题的能力,学会共同思考,团结协作,使居民关心社区环境,关注社会问题,最终参与到改善社区环境、促进社区建设的行动中来。社区工作是以社区及其成员整体为对象的社会工作介入手法,通过组织成员有计划地参与集体行动,解决社区问题,满足社区需要,可以培养居民对社区的归属感,培养自助、互助和自决的精神,提高居民对社区公共事务的参与。如果能将这三大社会工作专业方法全面渗透、覆盖社区工作各层面,包括社区服务、社区教育、社区管理,可以大大增强社区的凝聚力,促使社区居民参与社会建设,对于加强社区自治、促进社区发展有着重要的作用与意义。

(本文来自中国社会工作协会网,原文来自《学习与实践》)

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