社会救助是一项保民生、促公平的托底线、救急难、可持续的基础性制度安排,事关困难群众衣食冷暖,对于促进社会公平,确保全体人民共享改革发展成果,具有重要意义。2014年5月1日,《社会救助暂行办法》(下称《办法》)将开始正式实施,是中国第一次从法规层面构建社会救助制度体系框架。

社会救助如何保证公平、公正?对于“人情保”、“关系保”以及各种“错助”、“骗助”行为,如何有效制约?民政部又将如何加强救助资金的监督管理,如何引导社会力量参与社会救助?《财经国家周刊》记者专访了民政部部长李立国。

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巨额资金如何有效到达

《财经国家周刊》:目前,中国有多少需要社会救助的人群?资金支出情况如何?

李立国:初步统计,2013年我国城市低保救助1096万户、2061万人,全年支出资金724.5亿元;农村低保救助2925万户、5382万人,支出资金841.9亿元;救助农村五保供养对象538万人,支出五保供养资金174.3亿元;救助城市“三无”人员90万人;实施医疗救助1亿多人次,支出资金260亿元;实施临时救助3937万户次,支出资金93.4亿元;紧急转移受灾群众1200万人次,救助受灾群众8000万人次。此外,教育救助、住房救助、就业救助等救助制度也在有序推进,救助水平和覆盖面稳步提高。

《财经国家周刊》:社会救助支出执行过程中怎么监管、保证到达真正需要的人手中?

李立国:各级政府筹集、投入的社会救助资金是巨大的,我们要切实管理使用好社会救助资金,把它用到社会救助对象身上,使社会救助对象共享改革发展成果。加强社会救助资金的监督管理主要体现在五个方面,也是《社会救助暂行办法》中有规定、有要求的。

一是政府安排的社会救助资金纳入各级财政预算,实行专项管理、分账核算、专款专用,上级补助资金一般都是预拨和及时下拨到下级财政,到县以下投入实际的分配使用。

二是对申请社会救助的对象,在申请流程和审核审批程序中,要进行所在社区(村居)的公示,保证对象审核、审定的准确性,资金使用的合理性。三是低保等社会救助资金一般都是通过金融机构实行社会化发放,只有交通不便、偏远地方、没有设立金融机构的才是现金发放。但对现金发放也采取严格的发放管理程序和监督程序。

四是对社会救助资金加强财政监督、审计监督和社会监督,保证社会救助资金不流失,使用上避免弊端。

五是《办法》中还规定了对社会救助资金管理的责任追究条款,如果有徇私舞弊,以及截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资等行为将被追究法律责任。骗取社会救助资金的,一旦被发现将被停止社会救助,并处以非法获取的所得1倍以上3倍以下的罚款。对申请社会救助的对象,在申请流程和审核审批程序中,要进行所在社区的公示,所在地域网上的公示保证对象审核、审定的准确性,资金使用的合理性。

尽管我们不断地从制度建设和操作程序上加强社会救助资金使用的管理和监督,但是在基层的操作管理中依然存在个别漏洞,也还存在着“关系保”、“人情保”、“搭车保”等个别问题,民政部门和其他社会救助部门对于存在的错用社会救助资金的问题,过去是发现一起查处一起,今后依照《办法》,更是要加强监督管理和责任追究工作,以保证社会救助制度实施好,社会救助资金使用好。同时,按照《办法》规范的八项救助制度,其中住房救助是实物保障为主,这在住房救助的审核审批、实物分配和资金使用上,也是有制度规范的保证措施和监督措施的。

社会力量如何参与

《财经国家周刊》:《办法》明确国家鼓励单位和个人等社会力量通过多种方式,参与社会救助。社会力量参与社会救助将会得到哪些方面的优惠政策?民政部如何促进他们发挥作用?

李立国:《办法》对社会力量参与社会救助做了专章规定,标志着社会救助工作从资金、物资保障转向资金物资保障、生活照料服务和心理疏导相结合,这也是社会救助方式新的规范、新的发展。

依据这些规定,我们在鼓励引导社会力量参与上要做好四项工作:一是完善社会力量参与社会救助的优惠政策,对社会力量参与社会救助工作起到鼓励和引导的作用,使社会力量参与社会救助工作能够享有财政补贴、税收优惠和费用减免等政策。

二是发展政府向社会力量购买社会救助服务,通过委托、承包、采购等方式,把适合社会力量提供的社会救助服务转移给社会力量承担。

三是建立健全社会救助机构和社会力量参与社会救助工作的信息对接、项目发布的工作联系机制,形成政府和社会力量的有机结合。

四是培育承接主体,积极发展能够参与社会救助工作、提供社会救助服务事项的社会组织,提高其承接能力。

另外,我想说,2006年党的十六届六中全会《决定》提出,要建立宏大的社会工作人才队伍,这个社会工作人才指的是专业社会工作人才。十六届六中全会以来,在党的人才建设规划中,把社会工作人才作为六类人才队伍之一,作出规划,进行部署,所以我国的社会工作人才队伍建设已经取得明显的进展。

高校设置的社工教育专业每年的毕业生大约在两三万人,而且还在迅速增长中。在参加全国社工师和助理社工师的职业水平评价考试中,已经有十几万人获得了专业社会工作者的职业资格。

但是社工发展同社会需求还很不适应,社会救助工作是社工发挥作用的重要领域,专业社工师是社会救助服务中完善社会功能、进行心理疏导的重要服务提供者,所以《办法》在社会参与这一章中,专门有一条对发挥社工作用作出规范,有新的促进意义,我们也一定要把《办法》规定的这项任务落实好。

《财经国家周刊》:《办法》出台后,社会救助事业和以往相比会有哪些不同?

李立国:《办法》的出台,为社会救助事业发展提供了法律依据,有利于统筹社会救助体系建设,不断完善托底线、救急难、可持续的社会救助制度,形成保障困难群众基本生活的安全网。

一是构建了社会救助制度体系。主要包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助八项制度以及社会力量参与,这是我国第一次以法律制度形式明确社会救助制度体系的内容。

二是加强了社会救助统筹协调。《办法》规定由国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设,各部门按照各自职责做好相应的社会救助管理工作,并要求建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。

三是坚持了社会救助城乡统筹发展。《办法》坚持城乡统筹发展的理念和要求,确保党和政府的关怀,广泛惠及城乡所有困难居民。

四是强化了社会救助家庭经济状况查询核对机制。《办法》要求建立信息核对平台,根据救助申请及获得救助家庭的请求、委托,由县级以上民政部门代为查核其收入状况、财产状况。这为今后科学、准确认定社会救助对象并完善退出机制,确保社会救助公平、公正实施奠定了基础。

城乡如何统筹

《财经国家周刊》:在社会救助领域,城乡差异较大,在推进城镇化的大背景下,社会救助如何协调城乡统筹的问题?

李立国:关于社会救助城乡统筹问题,《办法》所列的各项从救助制度到监督管理和法律责任都是没有区别城乡二元结构,而是统筹研究设置的。可以简要表述为以下几个方面:

一是政策制定和实施主体上,《办法》规定都是县级以上人民政府;在经办工作上,一般都是乡镇人民政府街道办事处及其经办机构。二是在标准的制定和调整上,也是城乡统筹考虑的。三是在社会救助申请流程和审核审批程序上也是同样的。四是在健全资金物资保障机制上,把政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算,是同样要求的。五是在监督管理和法律责任的规范上,是同样规定的。

在推进城乡统筹发展上,我们要着眼于做好三项工作——

第一,进一步完善有关政策,尤其是在《办法》颁布实施后,在国家层面制定临时救助制度时,要考虑把在城镇工作生活达到一定期限的非户籍常住人口纳入到临时救助范围。在没有城乡差别的救助项目上,在支出标准相对一致的救助项目上,比如医疗救助,实行城乡同样的保障标准和补助水平。

第二,研究制定社会救助的法定量化确定机制,依据制定救助标准的有关科学制度来制定各类社会救助标准,尤其是城乡低保、特困人员供养的法定量化标准,尽可能地实现城乡标准的统筹和缩小差距。

第三,我们鼓励城乡差别小的地方、有条件的地方,在逐步缩小城乡救助标准和补助水平的基础上,逐步达到城乡标准和补助水平的一致。统筹城乡发展并不意味着城乡救助水平完全一致,因为财产、收入来源、经营条件以及消费支出条件的不同,城乡救助标准和水平完全统一还有一个历史过程。

《财经国家周刊》:目前,社会救助仍是和户籍捆绑在一起的,此前公众关注的“井中人”,他们除非回到户籍地,否则无法享受救助。目前,随着城镇化的发展,流动人口越来越多,如何破解这个难题?

李立国:《办法》从法规层面构建了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助和医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助以及临时救助为主体,以社会力量参与为补充的社会救助制度体系,其中政府提供的救助基本上都是以户籍为基础的。随着我国经济社会的快速发展,人口流动加速,流动人口的贫困问题也日益突出,成为社会救助面临的新课题。

近年来,民政部一方面配合户籍制度改革,积极探索推进社会救助城乡统筹;另一方面,加快推动临时救助制度建设,希望通过临时救助制度解决流动人口遇到的突发性、临时性、阶段性生活困难。

一是积极指导各地出台临时救助政策。自2007年《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》(民发〔2007〕92号)下发以来,全国已有26个省份初步建立了这项制度。其中有12个省份将流动人口纳入临时救助范围。据不完全统计,2013年全国共有3936.7万户次家庭获得临时救助,全年支出临时救助资金93.4亿元。其中,救助贫困流动人口138.8万户次,占总救助户次数的3.5%。

二是加快推进临时救助全面建制。临时救助的地方实践迫切需要在国家层面予以明确,特别是制度设计、资金保障等问题。《办法》将临时救助作为基本内容设专章予以规范,为临时救助全面建制提供了法规遵循。目前,我们正会同有关部门抓紧起草临时救助全面建制的文稿,近期有望报请国务院审定下发。

三是继续加强流浪乞讨人员救助管理工作。《办法》将流浪乞讨人员救助管理工作纳入临时救助范畴,对于因务工不着、寻亲不遇、被偷被骗等各种原因而陷入困境、自身无力解决食宿、已经或即将流落街头的各类生活无着人员,民政部门将提供临时的食宿、生活照料和返乡服务,做到应救尽救。

当然,在其他救助政策方面,民政部也将积极研究探索,并加强与相关部门的沟通协调,努力推进社会救助制度改革,支持有条件的地方稳步拓展医疗、教育、住房、就业等救助制度的救助范围,逐步提高救助水平,努力构建一个公平、公正、可持续的社会救助体系,为农业转移人口创业奋斗解除后顾之忧。

 

(注:原文发布于中国社会工作协会官方网站,原文网址: http://salon.swchina.org/talk/2014/0430/13674.shtml)

 

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